Deuxieme partie de l'article de Cyrièle Fromonot. Suivre ce lien pour lire la premiere partie Les Conventions de protection du milieu marin

DEVELOPPEMENT

I- Les premières Conventions comme prises de conscience de la dégradation du milieu marin Des Conventions tentent de remédier à la pollution marine en mettant en avant des systèmes qui interviennent en amont de la protection marine par la prévention des pollutions (A) et en aval par l’intervention et la réparation (B).

A- Les conventions instaurant un système de prévention de la pollution marine La protection du milieu marin peut intervenir en amont de la pollution par l'interdiction des déversements et des immersions (1), mais aussi par la protection des ressources biologiques, comme la limitation de la pêche (2).

1- La prévention de la pollution marine par l'interdiction des déversements et des immersions

La Convention OILPOL de 1954 (Londres) mettait en avant trois principes : l'interdiction de rejets trop près des côtes, l'interdiction de déverser un mélange trop riche en hydrocarbures et l'application de ces restrictions aux navires marchands supérieurs à un certain tonnage de jauge brute. Cependant cette Convention ne comportait aucune sanction et ne concernait pas les pollutions accidentelles. Les États ont pris conscience de ce grand vide juridique après la première marée noire en 1967. C’est pourquoi elle a été remplacée par la Convention internationale MARPOL (Londres le 2 novembre 1973) pour la prévention de la pollution par les navires. Cette Convention instaure des règles universelles qui ont pour but de renforcer la sécurité à bord de tous les navires, submersibles, engins flottants… (renforcement des contrôles par les États sur les navires battant leur pavillon, interdiction de tout déversement volontaire de substances nocives en mer provenant de la cargaison et des soutes…), à l’exception des navires d’États affectés à des usages non commerciaux et aux activités liées à l’exploration des fonds marins et opérations d’immersion. La Convention a été amendée avant son entrée en vigueur par le Protocole additionnel du 17 mars 1978 appelé « MARPOL 78 », du fait des nombreuses marées noires qui se sont succédées. Trois autres protocoles ont suivis. Le traumatisme de l’Amoco Cadiz de 1978 a permis la reconnaissance des mesures de prévention de la convention.

La Convention sur la prévention des pollutions en mer résultant de l'immersion des déchets (Londres, Mexico, Moscou, Washington) du 29 décembre 1972 reprend les principes de la Convention d’Oslo pour la prévention de la pollution marine par les opérations d'immersion. Elle s'applique aux immersions des déchets nuisibles à partir de navires ou d'aéronefs immatriculés dans un État partie ou chargeant dans les ports de celui ci ou aux engins d'un État tiers risquant de déverser des déchets dans la mer territoriale d'une partie contractante. La classification des substances se trouve dans les annexes. Les parties contractantes désignent les autorités compétentes et l'OMI assure le secrétariat exécutif de la Convention. Les sanctions relèvent de l'État du pavillon. Un protocole additionnel est signé en 1983 et interdit l’incinération en mer des déchets toxiques. Le Protocole de Londres du 7 novembre 1996 complète et modifie la Convention pour que l'immersion des déchets radioactifs soit totalement interdite. Il harmonise les politiques des parties pour préserver et protéger le milieu marin. Les risques doivent être prévenus même en l'absence de preuve concluante sur les effets nocifs d'un déversement de déchets. Il impose le principe pollueur-payeur en autorisant l'immersion assortie d'une obligation de couvrir le coût de la prévention de la pollution.

2- La prévention de la pollution par la protection des ressources biologiques de la mer La Convention de Bonn de 1979 et d'Alger de 1973 sont relatives à la protection de la faune et de la flore marine. Les États ont un droit souverain dans les zones qui relèvent de leur juridiction, mais en haute mer, c’est le principe de liberté de la pêche. Il existe cependant de nombreuses limites pour protéger les espèces. La CMB interdit la surexploitation en haute mer (article 119). et dans la Zone Économique Européenne (article 61). Les États doivent coopérer à la conservation des ressources biologiques qu'ils exploitent en commun lorsqu'il s'agit de ressources situées dans plusieurs ZEE adjacentes ainsi que pour celles de la haute mer. La Convention sur les espèces migratrices appartenant à la faune sauvage de Bonn du 23 juin 1979 concerne les espèces menacées d'extinction qui sont protégées sur le territoire des États parties et ne peuvent être péchées en haute mer. Des accords entre parties permettent la conservation des espèces, ainsi que les phoques, les petits cétacés de la mer du Nord et de la Baltique. La Convention relative au commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacés d'extinction signée à Washington le 3 mars 1973 instaure un contrôle strict de l'importation et l'exportation des espèces sauvages, et pour les espèces marines, sur l'introduction à partir de la mer de spécimens appartenant à de nombreuses espèces animales et végétales. Certaines Conventions ont pour but de protéger les tortues marines (Convention africaine sur la conservation de la nature de 1968 et Convention relative à la conservation de la vie sauvage en Europe de 1979).

B- Les Conventions instaurant un système d'intervention et de réparation par les États Ces Conventions réglementent, après qu'une pollution soit avérée, l'intervention en haute mer en cas d'accident d'un navire (1) et mettent en place un système de réparation qui tente de dissuader les responsables de polluer (2).

1- La Convention de Bruxelles relative à l'intervention en haute mer en cas d'accident La Convention internationale sur l'intervention en haute mer en cas d'accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par hydrocarbures a été signée à Bruxelles le 29 novembre 1969. Elle donne aux parties la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour prévenir, atténuer ou éliminer les pollutions en cas d'accident seulement. Les États riverains ont le droit de prendre les mesures appropriées (proportionnelles) en cas d’accident pour protéger les rivages contre les effets d'une pollution survenue hors de leur zone de juridiction lors d’un danger ou la menace d’un danger grave et imminent menaçant ses côtes.

Le Protocole de Londres du 2 novembre 1973 sur l'intervention en haute mer en cas de danger de pollution par les substances autres que les hydrocarbures met en avant une liste établie par le comité de la protection du milieu marin de l'OMI concernant la mise en danger de la santé de l'homme, les nuisances aux ressources vivantes, les atteintes aux valeurs d'agrément du milieu marin ou la gêne des autres utilisations légitimes de la mer.

2- La mise en place d'un système de réparation des dommages causés au milieu marin Après les premières marées noires (Torrey Canyon en 1967, Amoco Cadiz en 1978, Exxon-Valdez en 1989), il a été nécessaire de trouver des solutions pour indemniser les victimes : des kilomètres de plages ont été recouvertes de pétrole et l’économie locale a été très touchée : communes, commerce de la pêche, tourisme...

La première Convention est signée à Bruxelles le 29 novembre 1969 et est relative à la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Elle impose un régime de responsabilité sans faute à la charge du propriétaire du navire, qui est obligé de s'assurer (mais il existe un plafond). Cependant, le propriétaire peut être exonéré dans certains cas : si le dommage résulte d'un phénomène naturel ou a un caractère de force majeure, il en va de même lors de périodes d'hostilités ou du fait de négligence d'un tiers ou d'une autorité. Si le propriétaire a commis une faute, il doit intégralement indemniser les victimes. La seconde Convention de Bruxelles du 18 décembre 1971 porte sur la création d'un Fonds international d'indemnisation (FIPOL) pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Ce fonds regroupe de nombreux États et fixe un plafond d'indemnisation. Les industries pétrolières peuvent aussi alimenter le fonds lorsque le propriétaire est introuvable ou insolvable (aussi au delà des montants de responsabilité de la Convention de 1969). La Convention sur la responsabilité pour les dommages de pollution par les hydrocarbures résultant de la recherche et de l'exploitation des ressources minérales du sous sol marin (Londres, 1er mai 1977) rend l'exploitant responsable de tout dommage par pollution au moment de l'évènement.

Les Conventions qui tentent de résoudre un problème spécifique de pollution ont été regroupées dans une Convention cadre qui a aussi ajouté de nouveaux éléments pour une meilleure protection du milieu marin.

II- La Convention de Montego Bay comme cadre général pour la protection du milieu marin La Convention de Montego Bay joue un rôle important en matière de protection de l’environnement marin en fixant des mesures générales à respecter (A) et en définissant les rôles et compétences de chacun des États parties (B).

A- Les grandes lignes d'une protection efficace du milieu marin La Convention de Montego Bay, « Convention pillier » dans la protection du milieu marin, met en avant les obligations générales que les Etats doivent respecter (1) et tentent d'harmoniser les réglementations nationales (2).

1- Les obligations à caractère déclaratoire pour la protection des mers et des océans La Convention de Montego Bay des Nations Unies du 10 décembre 1982 sur le droit de la mer (entrée en vigueur le 16 novembre 1994), après avoir donné une définition précise de ce qu'est la pollution, met en place un cadre général de protection du milieu marin en reprenant les éléments de conférences internationales antérieures et en ajoutant de nouveaux éléments. Elle énonce l'obligation générale, pour les États, de prévention et la préservation du milieu marin, l’exploitation souveraine des ressources devant se faire conformément à cet objectif. Les États doivent prendre des mesures pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution et selon un principe de droit international, un État ne doit pas causer de préjudice à autre par ses activités. Ils ont une obligation de coopération mondiale et régionale pour répondre aux objectifs de la Convention : ils s’informent mutuellement des risques de pollution dont ils ont connaissance, ils élaborent des programmes de recherche contre les nuisances, ils mettent en place des plans d’urgence contre la pollution créée par certains États.

2- L'harmonisation des réglementations nationales en matière de protection du milieu marin La Convention constitue le fondement juridique de toute politique visant la mer et les océans. Elle établit de ce fait un ordre juridique qui facilite les communications internationales, qui favorise l'utilisation pacifique des mers et océans, qui favorise l'utilisation équitable et efficace de leurs ressources et la conservation et la préservation du milieu marin. Pour ce faire, la Convention impose aux parties d'adopter lois et règlements destinés à prévenir, réduire, maîtriser la pollution pour toutes les catégories de nuisances et d'harmoniser les corps de règles nationales au moins au niveau régional. Certains principes de lutte contre des pollutions marines spécifiques sont repris par la Convention de Montego Bay. Ainsi, les États qui n'étaient pas parties à ces Conventions mais qui ratifient la Convention cadre se trouvent désormais obligés de les respecter. La Convention de Montego Bay énumère les différentes formes de nuisance : pollution d'origine tellurique, pollution résultant de l'exploitation des fonds marins, pollution par immersion, pollutions par les navires, pollution d'origine atmosphérique, qui font un corps de règles assez large.

B- Le rôle de coopération et les compétences des États dans la mise en oeuvre de la protection marine

Les éléments qui font de la CMB un modèle de protection du milieu marin sont l'assistance et la surveillance que doivent mettre en place les Etats (1) et les compétences qu'ils acquièrent pour préserver les ressources marines (2).

1- La nécessité d'une assistance et d'une surveillance adéquates du milieu marin Les États doivent promouvoir des programmes d'assistance aux États parties en développement pour les aider à combattre les pollutions. En effet, la qualité du milieu marin est considérée comme un intérêt commun mis au service d'une ressource commune. Les États doivent respecter le principe d'utilisation équitable et l'équilibre des intérêts. L'assistance des pays développés envers les pays qui le sont moins leur permet de se sentir responsable et d'agir aussi pour la préservation du milieu marin en adhérant aux Conventions. Les Organisations Internationales on un rôle d’assistance technique non négligeable qui aide certains États à être en mesure de respecter les obligations des Conventions. Un système de surveillance par les États en continu et d'évaluation écologique est mis en place. La recherche d'un état zéro d'un certain biotype, c'est à dire d'un état de référence, permet le recours en justice. En effet, il est alors plus facile de savoir quel est le modèle type auquel il faut se rapprocher le plus possible, les recours se basant sur ce modèle pour accuser un État de polluer le milieu marin. Cet état de référence permet aussi de s'assurer de l'évolution d'un milieu naturel.

2- Les compétences des États concernés par la préservation des ressources marines Les États ont des compétences particulières selon les cas qui se présentent. Ils ont des compétences exclusives dans la ZEE aux fins de l'exploration et de l'exploitation des ressources vivantes et non vivantes qu'elle contient, mais ont néanmoins des prérogatives à respecter pour assurer la préservation des ressources. Les compétences de l’État du pavillon proviennent de l’absence de sanction sur les navires battant le pavillon quand ils ne respectaient pas les normes internationales. Grâce à cette Convention, au delà de la mer territoriale, c'est la juridiction de l'État du pavillon qui s'applique sur le navire en application du respect de la souveraineté. L'État s'engage en contrepartie à respecter les règles internationales. Les compétences de l'État côtier compensent le laxisme de certains États du pavillon. L'État côtier peut adopter des lois et règlements pour préserver l'environnement dans ses eaux sous souveraineté. Il peut procéder à l'inspection d'un navire étranger pour établir la matérialité d'une infraction à ses lois commises dans lesdites zones. Des poursuites judiciaires sont possibles. Il en va de même pour les opérations d'immersion des déchets. Les compétences de l'État du port (celui dans le port duquel un navire étranger vient à se trouver volontairement en escale pour tout type d'opération commerciale ou technique) lui permettent d’ouvrir une enquête, voire d’intenter une action si un navire effectue un rejet illégal au delà des zones sous sa juridiction.

La Convention de Montego Bay, si elle reste un modèle général pour protéger le milieu marin, n'a pas de portée aussi efficace que les Conventions régionales qui ont un champ moins large à couvrir et regroupent moins d'Etats.

III- Les Conventions régionales comme moyens d’actions efficaces pour la protection du milieu marin Si certaines Conventions régionales interviennent dans un domaine spécifique de pollution marine (A), le plus grand nombre a pour but une protection globale dans une zone déterminée (B).

A- Les Conventions régionales de protection spécifique du milieu marin Certaines Conventions régionales réglementent une pollution spécifique du milieu marin. C'est le cas des pollutions d'origine tellurique (1) et de la protection des espèces marines par la limitation de la pêche dans les zones sensibles (2).

1- Les Conventions régionales pour la prévention de la pollution marine d'origine tellurique La Convention d'Oslo (immersion des déchets industriels) signée en 1972, peu après le naufrage du Torrey Canyon en 1967 est remplacée par la Convention OSPAR du 22 septembre 1992 (Paris) relative à la prévention de la pollution marine de l'Atlantique Nord Est. Cette Convention est une fusion des systèmes de lutte contre le déversement de déchets (Oslo 1972) et contre les pollutions telluriques (Paris 1974). Elle met en place des mesures rigoureuses pour une prévention à la source, pour une gestion durable du milieu marin pour les générations présentes et futures. Elle institution une Commission unique (OSPARCOM), créée pour élaborer des mesures juridiques, pour surveiller la mise en œuvre de la Convention, pour faciliter les travaux de recherche et la diffusion de l’information entre les membres. Les parties sont tenues de prévenir les pollutions par le principe de précaution. Le principe du pollueur payeur doit aussi être respecté. Des bilans de qualité et d’efficacité des mesures prises permettent d’évaluer de façon régulière la qualité du milieu marin.

La Convention sur la protection du milieu marin dans la zone de la Mer Baltique signée à Helsinki le 22 mars 1974 traite de l’ensemble des pollutions marines, mais concerne principalement les pollutions telluriques qui représentent 80 % de la pollution des mers. Les rejets des substances qui doivent être limités sont listés, ceux qui sont autorisés nécessitent des permis spéciaux. Une liste d'objectifs à atteindre est fixée en annexe. Cette Convention prévoit l'élimination à la source des pollutions telluriques dues aux substances particulièrement toxiques, la réduction progressive de la pollution par les substances moins toxiques mais dangereuses pour le milieu marin. Les parties s'engagent à fixer des normes de qualité de l'environnement. Elle est remplacée par la Convention d'Helsinki du 9 avril 1992 qui a pour but d’éliminer la pollution tellurique (par une meilleure pratique environnementale et une meilleure technologie). Les États doivent prendre des mesures de prévention par rapport aux eaux des égouts, aux eaux venant de l'industrie et de l'agriculture.

2- Les Conventions régionales de limitation de la pêche pour la protection des ressources marines Si l’article 116 de la Convention de Montego Bay signifie que tous les États ont droit à ce que leurs ressortissants pêchent en haute mer, l’article 117 énonce les mesures à prendre qui sont imposées par la conservation des ressources biologiques : « volume admissible des captures » selon les espèces. Ainsi, au niveau régional, diverses Conventions existent : la Convention pour la conservation des thonidés de l'Atlantique signée à Rio en 1966 ; la Convention sur la conservation du saumon dans l'Atlantique Nord (Reykjavik 1982)... Vingt-cinq traités fixent des quotas, des périodes, des critères des filets, la taille des prises, etc. Il existe vingt-cinq commissions internationales de pêche : celle de l'atlantique du Nord Est (Londres 1959), celle pour la Méditerranée (accord de Rome 1949), celle du Pacifique Nord (Tokyo 1952)... La Convention dans le Pacifique Sud de 1989 interdit dans une zone déterminée touchant aussi les eaux nationales l’utilisation de filets dérivants et le transbordement des prises.

B- Les Conventions régionales englobant une protection du milieu marin à tous niveaux D'autres Conventions régionales ont un champ de protection de la pollution marine beaucoup plus large, c'est le cas de la Convention de Barcelone (1) et de nombreuses autres Conventions concernant des régions spécifiques (2).

1- La Convention de Barcelone comme première Convention régionale prise dans le cadre du programme PNUE

La Convention de Barcelone du 16 février 1976 est relative à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution. Les États doivent prendre les mesures appropriées pour prévenir, réduire et combattre la pollution. Une Coopération internationale et une surveillance permanente sont nécessaires. Un amendement du 10 juin 1995 modifie l’intitulé de la Convention : « Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée ». Sept protocoles viennent compléter la Convention : opérations d'immersion par les navires et les aéronefs (1976) ; coopération en matière de lutte contre la pollution par les hydrocarbures et autres substances nuisibles, si situation critique, mise en place d'un système d'information, de coordination et d'assistance (1976), protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique (1980), aires spécialement protégées de la Méditerranée (1982), aires spécialement protégées et diversité biologique en Méditerranée (remplace le précédent) (1995, exploitation du plateau continental, du fonds et du sous sol de la mer (1994), transport transfrontalier de déchets dangereux (1996).

2- Les autres Conventions régionales protégeant des zones marines particulières contre la pollution La Convention de Bucarest du 21 avril 1992 concerne la protection de la mer Noire contre la pollution et s'applique aux mers territoriales et aux zones économiques exclusives des États parties. Les parties doivent empêcher, réduire et contrôler la pollution provenant des sources telluriques, de navires, d'immersion des déchets, d'activités sur le plateau continental, de l'atmosphère, de mouvements transfrontaliers de déchets. Une coopération technoscientifique dans les situations critiques est nécessaire. Des protocoles de la même date ont été pris : sources telluriques, substances interdites et éliminées, substances réduites voire éliminées ; lutte contre la pollution par les hydrocarbures et autres substances nocives dans les situations critiques, information réciproque ; immersion des déchets avec liste noire et grise (autorisation spéciale). Plan d'action stratégique pour la mer Noire (6pays riverains) : chaque pays a la responsabilité d'un groupe de travail.

De nombreuses autres Conventions régionales sont prises pour protéger une zone particulière du milieu marin : Convention régionale du Koweït de 1978 (Golfe du Persique) pour la coopération en matière de protection du milieu marin contre la pollution ; Convention relative à la coopération en matière de protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones côtières dans la région de l'Afrique de l'Ouest et du Centre (Abidjan 23 mars 1981) ; Convention concernant la protection de l'environnement marin et des aires côtières du Pacifique du Sud-Est (Lima 12 novembre 1981) ; Convention régionale pour la conservation du milieu marin de la mer rouge et du Golfe d'Aden (Djeddah 14 février 1982) ; Convention pour la protection et la mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes (Carthagène des Indes 24 mars 1983) ; Convention pour la protection, la gestion et et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l'Afrique orientale (Nairobi 21 juin 1985) ; Convention pour la protection des ressources naturelles et de l'environnement de la région Pacifique Sud (Nouméa 25 novembre 1986) ; Convention de Paipa pour l'Asie du Sud 21 septembre 1989 ; Convention de Bucarest (Mer Noire) 21 avril 1992 ; Convention de Antigua (Pacifique Nord Est) 18 février 2002 ; Convention pour la prévention de la pollution marine dans l'Atlantique Nord-Est (Paris 22 septembre 1992)…

CONCLUSION

Si de nombreuses Conventions tentent de réduire les pollutions affectant le milieu marin, et malgré les nets progrès effectués grâce aux prises de conscience des différents acteurs internationaux et nationaux, les mers, océans et les ressources qu’ils contiennent demeurent en danger. Réduire les activités humaines semble impossible pour les hommes qui pensent que l'économie ne peut se faire qu'en sacrifiant la nature, et notamment le milieu marin.

La Convention de Londres relative à la protection de l’environnement (1990) s’attache aux mesures de prévention et de coopération entre États pour lutter contre la pollution marine par le pétrole. Elle complète d’autres Conventions en mettant en avant le principe du pollueur-payeur, ainsi qu’en instaurant un plan d’urgence nécessaire à bord de chaque navire.

Il est plus que nécessaire que chaque État, conscient des enjeux environnementaux importants, respectent les Conventions internationales, ainsi que les Conventions régionales multilatérales qui ont une portée juridique importante de par la prise en compte du niveau de développement des riverains et de l’intégration des données scientifiques, techniques et juridiques les plus récentes.

Ainsi, au niveau européen, la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 fixe un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle est modifiée par une décision du 20 novembre 2001 qui protège toutes les catégories d'eau, dont le milieu marin.

Cyriele Fromonot est juriste spécialisée en droit international de l'environnement ainsi qu'en hygiène et sécurité.

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